Материалы к выступлению министра

образования и молодежной политики

Ставропольского края на заседании коллегии по

вопросу «О реализации министерством

образования и молодежной политики

Ставропольского края переданных полномочий

Российской Федерации в сфере образования»

25 июня 2014 года

Образование в Российской Федерации согласно Конституции является как правом, так и обязанностью граждан. Государством гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных организациях и на предприятиях (ст. 43 Конституции РФ). Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.

Данное конституционное положение более подробно раскрыто в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ. Статья 5 указанного закона так и называется «Право на образование. Государственные гарантии реализации права на образование в Российской Федерации».

Стратегическая цель государственной политики в области образования – повышение доступности качественного образования для каждого гражданина. Качественное образование сегодня – это готовность жить в быстро меняющемся мире, умение осваивать новые компетенции, способность адаптироваться к внешним изменениям. Для того чтобы понимать, насколько современное образование отвечает запросам общества, нужны регулярный мониторинг и анализ результатов. Только так можно оценить эффективность принятых решений, осуществлять своевременную коррекцию, определять направления развития. При этом оценка качества образования не может быть только внутриведомственной. Сегодня мы должны шаг за шагом переходить к менее формальным требованиям и увеличивать вес экспертных оценок, в которые будут включаться не только профессиональные сообщества, но и потенциальные заказчики. В настоящее время в результате реализации Федеральной целевой программы развития образования на 2011–2015 годы формируется основа для решения задачи развития системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, направленных на усиление его роли в инновационном, социально ориентированном развитии России. Построение системы оценки качества общего образования является одной из приоритетных задач, закрепленных в национальной образовательной инициативе «Наша новая школа». В реализации этих задач важная роль принадлежит службам, осуществляющим контрольно-надзорные и разрешительные функции.

В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», на основании постановления Губернатора Ставропольского края от 03 июня 2008 года № 423 «О некоторых мерах по совершенствованию государственного управления в Ставропольском крае» региональным органом исполнительной власти Ставропольского края, реализующим переданные полномочия Российской Федерации в области образования, является министерство образования и молодежной политики Ставропольского края. В 2008 году в структуре министерства была создана служба, осуществляющая контрольно-надзорные и разрешительные функции. В течение шести лет в данной сфере на федеральном уровне совершенствовалось законодательная база, развивая и оптимизируя реализуемые процедуры. В связи с этим изменялась и структура региональной службы. Первоначально это был один отдел, с 2009 года – два отдела и сектор, до недавнего времени – три отдела в составе министерства. В настоящее время переданные полномочия в структуре министерства осуществляют два отдела: отдел надзора и контроля в сфере образования и отдел лицензирования образовательной деятельности и государственной аккредитации образовательных организаций.

К полномочиям Российской Федерации в сфере образования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся следующие государственные услуги:

1) лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации;

2) государственная аккредитация образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации;

3) подтверждение документов об образовании и (или) о квалификации.

и функции:

государственный контроль (надзор) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории.

Действующими механизмами государственной регламентации образовательной деятельности, направленными на установление единых требований осуществления образовательной деятельности и процедур, связанных с установлением и проверкой соблюдения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, этих требований, являются лицензирование и государственная аккредитация образовательной деятельности.

За отчетный период процедура лицензирования и государственной аккредитации образовательной деятельности претерпела значительные изменения в законодательстве: трижды постановлением Правительства Российской Федерации изменялся порядок их осуществления (в 2009, 2011, 2013 гг.), формы и перечень документов, необходимых для предоставления государственных услуг, сроки их предоставления и порядок взаимодействия министерства с заявителями.

Так, в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования, вызванных необходимостью реализации основных положений Федерального закона от 8 ноября 2010 г. № 293-ФЗ, помимо значительного сокращения перечня представляемых соискателями лицензии (лицензиатами) документов, с 2011 года из процедуры лицензирования была исключена экспертиза условий осуществления образовательной деятельности, предполагающая работу экспертной комиссии с выездом в образовательную организацию. До этого времени принятие министерством решения о предоставлении (переоформлении) лицензии осуществлялось с учетом мнения независимых экспертов, что делало процедуру лицензирования образовательной деятельности максимально объективной, открытой, а также исключало возможность предоставления соискателями лицензии (лицензиатами) представления искаженной или недостоверной информации.

В период с 2011 по 2012 гг. в связи с несовершенством в законодательстве Российской Федерации (а именно: в связи с наличием разногласий в основных положениях Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» и постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности») сложилась ситуация, когда решение о предоставлении (переоформлении) лицензии принималось без выезда в образовательную организацию на основании документарной проверки по сокращенному пакету документов, не позволяющему объективно оценить соответствие условий осуществления образовательной деятельности лицензионным требованиям и условиям.

Кроме того, лицензии стали бессрочными, усложнился порядок аннулирования лицензии, из пакета документов, представляемых соискателем лицензии (лицензиатом) в лицензирующий орган, были исключены такие важные документы, как сведения о наличии и уровне образования педагогических кадров, учебные планы и рабочие программы по заявленным к лицензированию образовательным программам, сведения об учебно-методическом и информационном обеспечении образовательного процесса, акт обследования материально-технической базы при реализации программ полготовки водителей транспортных средств и пр.

Именно данный период характеризуются появлением на рынке образовательных услуг недобросовестных образовательных организаций, извлекающих, в первую очередь, материальную выгоду при осуществлении образовательного процесса.

Анализируя данную ситуацию и прогнозируя последствия так называемой «правовой ямы» в процедуре лицензирования образовательной деятельности, министерство выступило инициатором и совместно с Правительством Ставропольского края в августе 2012 года направило в адрес Министерства образования и науки Российской Федерации письмо о необходимости внесения изменений в Положение о лицензировании образовательной деятельности.

Вступление в силу в 2013 году Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», нового Положения о лицензировании образовательной деятельности, распространение основных положений Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» на образовательную деятельность позволило, начиная с 2013 года:

осуществлять предлицензионный контроль путем проведения внеплановых документарных и выездных проверок соискателей лицензии (лицензиатов);

эффективно внедрить систему межведомственного электронного взаимодействия с федеральными и региональными органами исполнительной власти;

расширить и детализировать перечень лицензионных требований при осуществлении образовательной деятельности посредством использования сетевой формы реализации образовательных программ, осуществлении образовательной деятельности с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий;

расширить перечень оснований для отказа в принятии лицензирующим органом документов к рассмотрению по существу (перечень дополнился таким основанием, как наличие у лицензиата неисполненного предписания органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования).

Следует также отметить, что изменения законодательства в сфере образования значительно расширили круг соискателей лицензии на осуществление образовательной деятельности: соискателями лицензии теперь также выступают юридические лица, осуществляющие наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительной и индивидуальные предприниматели. Так, только в 2014 году впервые получили лицензии 16 организаций, осуществляющих обучение, а также 2 индивидуальных предпринимателя (Обабко Татьяна Глебовна, Полужникова Галина Геннадьевна, оказывающие образовательные услуги в сфере дополнительного образования детей и взрослых). Это создает высокую степень конкуренции на рынке образовательных услуг и увеличивает ответственность руководителей образовательных организаций за качество их предоставления.

В общей сложности за 6 лет осуществления переданных полномочий министерством принято к рассмотрению 4416 заявлений о предоставлении государственной услуги по лицензированию образовательной деятельности, принято решение о предоставлении впервые (либо после длительного разрыва в сроках действии лицензии) 1432 лицензий, о переоформлении - 2916 лицензий, о досрочном прекращении действия 25 лицензий (по заявлению лицензиата).

За отчетный период министерством принято решение о приостановлении действия 9 лицензий, а именно: в связи с несоответствием условий осуществления образовательной деятельности по программам подготовки водителей транспортных средств в 2009 году приостановлено действие 8 лицензий в части реализации данных программ (в том числе, 1 профессиональной организации – ФГБОУ СПО «Григрополисский сельскохозяйственный техникум», 1 общеобразовательного учреждения - МБОУ «Южно-Российский лицей казачества и народов Кавказа» города-курорта Железноводска Ставропольского края, 6 автошкол), в 2013 году – в связи с грубыми нарушениями лицензионных требований и условий приостановлено действие лицензии НОУ ДПО «Интеллектуальные ресурсы».

По результатам устранения нарушений из 9 лицензий возобновлено действие 7 лицензий; 1 предписание находится в настоящее время на исполнении, 1 учреждение досрочно прекратило реализацию программ подготовки водителей транспортных средств.

Аннулирования лицензии по решению суда или в связи с неисполнением предписания за отчетный период не было.

С учетом работы экспертных комиссий в период с 2009 по 2011 гг., а также с учетом осуществления с 2012 г. внеплановых выездных проверок в целях оценки соответствия состояния помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые предполагалось использовать соискателями лицензии (лицензиатами) при осуществлении образовательной деятельности, а также наличия необходимых для осуществления образовательной деятельности педагогических работников лицензионным требованиям, министерством были осуществлены проверки: в период с 2009-2010 гг. – была организована работа 1416 комиссий по экспертизе условий осуществления образовательной деятельности; в 2012 г. – проведено 65 внеплановых выездных проверок по обращениям соискателей лицензии (лицензиатов); в 2013 г. – 343 внеплановые выездные проверки.

В связи с выявленным в ходе проверок несоответствием лицензионным требованиям и условиям министерством было принято решение об отказе в предоставлении (переоформлении) лицензии 13 организациям, осуществляющим образовательную деятельность, в том числе выявлено 5 фактов предоставления недостоверной (искаженной) информации.

В настоящее время 99 % муниципальных и 100% государственных образовательных организаций имеют лицензии на осуществление образовательной деятельности, из них более 90% лицензий являются бессрочными. Отсутствие лицензий у ряда муниципальных образовательных организаций связано с длительным оформлением в судебном порядке права собственности муниципальных образований на здания, капитальным ремонтом в отдельных дошкольных образовательных организациях (МБДОУ № 21 «Елочка» г. Ессентуки), отсутствием законных оснований на пользование зданиями и помещениями у 2 спортивных школ (г. Ставрополь – ДЮСШ по футболу, г. Пятигорск – ДЮСШОР № 5), находящихся в ведении министерства физической культуры и спорта Ставропольского края. Данная ситуация находится на контроле у министерства образования и требует незамедлительных действий со стороны учредителей образовательных организаций.

В целом, анализ заявлений, поступивших в министерство за отчетный период от соискателей лицензии (лицензиатов), свидетельствует о том, что в составе получателей государственной услуги по лицензированию образовательной деятельности преобладают заявители, переоформляющие лицензии (до 70  %). При этом большее количество обращений о предоставлении новых лицензий приходится на частные образовательные организации.

Анализ оснований для переоформления лицензий позволяет констатировать, что в основном преобладают намерения лицензиата оказывать образовательные услуги по реализации новых образовательных программ (51,2 %); изменение наименования лицензиата или места его нахождения (34,7%); намерение лицензиата осуществлять лицензируемую деятельность в филиале, не указанном в лицензии (14,1 %).

Среди лицензиатов преобладающее число составляют организации дополнительного образования детей и общеобразовательные организации, среди образовательных программ, заявленных к лицензированию, до 80% составляют программы дополнительного образования.

Средний срок рассмотрения заявления о предоставлении лицензии в настоящее время составляет 23 рабочих дня (в соответствии с действующим законодательством не более 45 рабочих дней), при переоформлении лицензии – 22 рабочих дня и 8 рабочих дней (по нормативу не более 30 рабочих дней и 10 рабочих дней при иных основаниях). Таким образом, административные процедуры в рамках предоставления государственной услуги по лицензированию образовательной деятельности проводятся в максимально сжатые сроки.

Таким образом, в соответствии с реестром выданных лицензий на территории Ставропольского края по состоянию на 25 июня 2014 года образовательную деятельность осуществляют:

806 дошкольных образовательных организаций,

5 организаций детей дошкольного и младшего школьного возраста;

7 организаций психолого-педагогической помощи детям;

250 организаций дополнительного образования взрослых;

2 индивидуальных предпринимателя;

641 общеобразовательная организация;

54 коррекционных образовательных организаций и детских домов;

78 профессиональных образовательных организаций;

а также их филиалы, расположенные на территории Ставропольского края, КЧР, Калмыкии.

Обращаясь к практике предоставления министерством государственной услуги по государственной аккредитации образовательной деятельности, следует отметить, что хотя процедура государственной аккредитации и претерпевала изменения, но они не носили такого масштабного характера, как процедура лицензирования образовательной деятельности, а именно:

изменился порядок проведения аккредитационной экспертизы в части регламентации административных действий должностных лиц министерства, сроков предоставления государственной услуги, порядка принятия решения о государственной аккредитации;

сократился круг образовательных организаций, имеющих право прохождения процедуры государственной аккредитации (в настоящее время проводится государственная аккредитация образовательной деятельности только по реализации основных образовательных программ (за исключением образовательных программ дошкольного образования);

сократилось количество экспертиз при проведении государственной аккредитации (в настоящее время проводится только экспертиза соответствия содержания и качества подготовки обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность, по заявленным для государственной аккредитации образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам. Таким образом, экспертиза соответствия показателей деятельности образовательной организации, необходимой для определения ее типа и вида, исключена);

изменились требования к составу и порядку работы комиссии по государственной аккредитации.

Одним словом, несмотря на существующие трудности в организации процедуры государственной аккредитации, с каждым годом она становится более открытой не только для непосредственных потребителей государственной услуги, но и для всех заинтересованных лиц.

Повышению прозрачности процедуры и результатов государственной аккредитации образовательных организаций способствует размещение на официальном сайте министерства приказов о составах комиссий, сроках проведения аккредитационных экспертиз, заключений комиссий и приказов министерства об итогах государственной аккредитации, а также реестра аккредитованных образовательных организаций.

До вступления в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и нового Положения о государственной аккредитации образовательной деятельности в целях обеспечения объективности, открытости и прозрачности процедуры принятие решения о государственной аккредитации образовательной организации принималось на основании решения Аккредитационной коллегии министерства, сформированной из представителей министерства, органов местного самоуправления, образовательных организаций, научных организаций, представителей объединений работодателей. Так, за отчетный период министерством было проведено 43 заседания Аккредитационной коллегии. Состав Аккредитационной коллегии за 5 лет работы сменился более чем на 50 %.

В настоящее время решение о соответствии или несоответствии содержания и качества подготовки обучающихся в образовательной организации, в том числе в каждом ее филиале, требованиям ФГОС в части каждого уровня образования, укрупненной группы профессий, специальности и направления подготовки, к которым относятся заявленные к государственной аккредитации образовательные программы принимается на основании заключения экспертной группы. Это, с одной стороны, делает процедуру государственной аккредитации независимой и открытой (в процедуре не принимают участие должностные лица министерства), с другой стороны, возлагает высокую степень ответственности на экспертов в области государственной аккредитации.

С этой целью в министерстве в 2012 году создана аттестационная комиссия по аккредитации экспертов и утверждено положение о порядке ее работы. На сегодняшний день сформирован реестр экспертов, который включает в себя 133 человека, из них 109 (82%) экспертов в области экспертизы общеобразовательных программ и 24 (18%) эксперта в области экспертизы профессиональных образовательных программ. Основную долю экспертов составляют заместители директоров образовательных организаций, специалисты и методисты органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования. С одной стороны, это делает состав комиссии наиболее профессиональным, высококвалифицированным; с другой стороны, создает сложности при создании экспертных групп, поскольку требует отрыва работников от основного места работы от трех до пяти дней.

В этой связи до конца 2014 года министерством запланирована организация работы аттестационной комиссии по аккредитации экспертов в области проведения государственной аккредитации, начат I этап по аккредитации экспертов - прием заявлений и рассмотрение документов претендентов, на основании которого будет принято решение об их допуске к проведению квалификационного экзамена. До конца 2014 года запланировано аккредитовать еще более 100 экспертов.

Для обеспечения деятельности комиссий по аккредитационной экспертизе приказами министерства в 2012 году были утверждены необходимые нормативные правовые акты: «Об утверждении критериев показателей деятельности образовательных учреждений, расположенных на территории Ставропольского края, необходимых для установления их государственного статуса», «Об утверждении критериев показателей деятельности, необходимых для определения типа и вида образовательных учреждений среднего профессионального и начального профессионального образования», разработаны формы отчетов и заключения экспертной группы, позволяющие в доступной и наглядной форме представлять результаты экспертизы.

Однако в связи с изменениями в законодательстве утвержденные в 2012 году критерии государственной аккредитации в 2014 году были вновь отменены. В настоящее время основным документом, определяющим показатели соответствия содержания и качества подготовки выпускников, является 100 % выполнение требований ФГОС или федеральных государственных требований.

В целом за отчетный период министерством было принято и рассмотрено 1989 заявлений о предоставлении государственной услуги, принято решение о государственной аккредитации 1312 образовательных организаций, о переоформлении 675 свидетельств о государственной аккредитации, по решению образовательной организации 2 заявления о проведении государственной аккредитации были отозваны. Отказов в государственной аккредитации не было.

Средний срок принятия решения о государственной аккредитации в настоящее время составляет 47 дней (при нормативе не более 105 дней со дня приема заявления).

Вместе с тем, отсутствие утвержденных на федеральном уровне в соответствии с действующим Положением о государственной аккредитации образовательной деятельности нормативных документов (формы сведений о реализации образовательных программ, заявленных для государственной аккредитации, требований к экспертным организациям, порядок привлечения, отбора экспертов и экспертных организаций для проведения аккредитационной экспертизы, порядок их аккредитации (в том числе порядок ведения реестра экспертов и экспертных организаций), формы заключения комиссии по аккредитационной экспертизе и пр.), либо их несвоевременно появление значительно осложняет работу министерства.

Следует отметить, что в 2013 году министерством образования реализован переход к V этапу предоставления государственных услуг в электронном виде в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 года № 1993-р «Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде». Так, заявителям предоставлена возможность представления документов в электронном виде, используя федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».

Однако за отчетный период обращений от заявителей о предоставлении государственных услуг в электронной форме не поступало. Причина заключается в отсутствии широкого внедрения электронных документов, электронной подписи данных документов у участников информационного обмена. Это проблема является первоочередной при предоставлении государственной услуги и требует ее разрешения в ближайшее время.

Вместе с тем, при предоставлении государственной услуги по лицензированию образовательной деятельности в целях получения необходимых заключений и подтверждения сведений, представленных заявителями, министерством налажено эффективное межведомственное взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, в том числе с их территориальными подразделениями: Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной налоговой службой, Федеральным казначейством.

Имея доступ к единой системе идентификации и аутентификации (ЕСИА) – системе исполнения регламентов региональной СМЭВ, министерство активно использует ресурсы 9 электронных сервисов выше указанных федеральных органов исполнительной власти.

В настоящее время министерством осуществляется работа по тестированию взаимодействия информационной системы министерства образования с Государственной информационной системой о государственных и муниципальных платежах.

В целом, за 2013 год министерством в качестве потребителя информации было направлено 1306 межведомственных запросов в Роспотребнадзор, ФМБА, МЧС России, Росреестр, ФНС России. Средний срок ответа на межведомственный запрос составил от 1 до 5 дней.

Анализ ключевых показателей работы министерства в части организации предоставления государственных услуг по лицензированию и государственной аккредитации образовательной деятельности позволяет сделать вывод о том, что эти задачи выполняются своевременно и в полном объеме, что способствует повышению качества и полноты осуществления переданных полномочий Российской Федерации в сфере образования и находит отражение в:

снижении административных барьеров, сокращении сроков предоставления государственных услуг, повышении качества и доступности их предоставления образовательным организациям, в том числе в обеспечении возможности предоставления государственных услуг в электронной форме;

совершенствовании на региональном уровне системы межведомственного электронного взаимодействия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» при предоставлении государственных услуг;

совершенствовании нормативно-правового, инструктивно-методического и информационного обеспечения предоставления государственных услуг (утверждение и внедрение административных регламентов предоставления государственных услуг);

обеспечении своевременного принятия мер по устранению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в сфере образования, выявленных в ходе осуществления лицензионного и предлицензионного контроля, экспертизы соответствия содержания и качества подготовки выпускников образовательных организаций требованиям федеральных государственных образовательных стандартов.

В то же время можно выделить ряд основных проблем:

ухудшилось общее качество подготовки документов, направляемых заявителями в министерство для прохождения процедуры лицензирования и государственной аккредитации образовательной деятельности (только третья часть заявлений и документов, представленных организациями, не имели замечаний). Сложившаяся ситуация связана, в первую очередь, с произошедшими в течение года существенными изменениями законодательства РФ в сфере образования, а также изменениями федеральных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы лицензирования и государственной аккредитации образовательной деятельности.

Вместе с тем, министерство оперативно доводит информацию до руководителей образовательных организаций об изменениях в сфере законодательства, размещает ее на официальном сайте министерства, проводит консультации, выступает перед руководителями образовательных организаций на рабочих семинарах-совещаниях по вопросу предоставления государственных услуг. При этом разрешение сложившейся ситуации возможно, в первую очередь, при активном включении в данный процесс и органов управления образованием администраций муниципальных районов и городских округов Ставропольского края;

несвоевременная подготовка пакета документов для получения государственных услуг, нарушение графиков предоставления документов приводит в дальнейшем к неравномерной нагрузке на должностных лиц министерства, ответственных за их предоставление (в первую очередь, это касается открытия новых муниципальных образовательных организаций дошкольного образования (в 50 % случаев открытие новых организаций происходит в крайне сжатые сроки – от 7 до 10 дней, когда министерство просто ставится перед фактом необходимости открытия новых организаций при присутствии на нем первых лиц края), государственной аккредитации неаккредитованных образовательных программ (когда в качестве пострадавшей стороны при отсутствии государственной аккредитации, становятся обучающиеся данного образовательного учреждения);

в связи с предстоящей государственной аккредитацией в 2015 году более 300 общеобразовательных организаций требуется расширение реестра аккредитованных экспертов, проведения соответствующей процедуры их аккредитации, составления графиков государственной аккредитации образовательных организаций;

отделы надзорной деятельности ГУ МЧС России по Ставропольскому краю представляют ответы на запросы о соответствии зданий и сооружений требованиям пожарной безопасности, как правило, с нарушением сроков, установленных частью 3 статьи 7.2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», что затягивает выполнение дальнейших процедур в рамках лицензирования образовательной деятельности и увеличивает общий срок производства по лицензионным делам;

недостаточно активно внедряется практика предоставления государственных услуг в электронном виде.

С 1 января 2011 года субъектам Российской Федерации переданы полномочия по подтверждению документов государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях. Результатом предоставления государственной услуги является подтверждение документа об образовании путем проставления на нем апостиля либо отказ в подтверждении документа об образовании.

В рамках осуществления переданных полномочий по подтверждению документов об образовании и (или) о квалификации, подтверждению документов об ученых степенях, ученых званиях отделом надзора и контроля в сфере образования министерства образования и молодежной политики Ставропольского края за период с 1 января 2011 года по 6 июня 2014 года подано и рассмотрено по существу 713 заявлений.

Отказано в подтверждении документов 1-му заявителю в 2012 году по причине того, что организация, указанная в документе об образовании в качестве выдавшей его, предоставила информацию о том, что данный документ не был выдан лицу, указанному в нем в качестве его обладателя.

За указанный период для получения государственных услуг по подтверждению документов об образовании и (или) о квалификации, подтверждению документов об ученых степенях, ученых званиях представлено 335 документов, выданных иностранным гражданам. Наибольшее количество иностранных граждан представили к подтверждению документы, выданные следующими образовательными организациями:

ГБОУ ВПО «Ставропольский государственный медицинский университет»;

ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет».

За три года было направлено 713 запросов в образовательные организации.

По итогам опроса заявителей, проводимого отделом надзора и контроля в сфере образования перед началом осуществления административных процедур в рамках предоставления государственных услуг по подтверждению документов об образовании и (или) о квалификации и подтверждению документов об ученых степенях, ученых званиях, наибольшее количество документов, представленных за отчетный период для подтверждения, оформлено для выезда в Индию, Грецию, США, Испанию, Германию.

Своевременность оказания государственной услуги по подтверждению документов государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях составляет 100%.

Если лицензирование и государственная аккредитация образовательной деятельности обеспечивают условия на начальном этапе реализации образовательной программы, то государственный контроль качества образования призван обеспечивать выполнение образовательными организациями требований федеральных государственных образовательных стандартов.

IIoд федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность по оценке соответствия образовательной деятельности и подготовки обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, требованиям федеральных государственных образовательных стандартов посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и устранению выявленных нарушений требований федеральных государственных образовательных стандартов.

В целях не только определения предмета, но совершенствования процедуры государственного контроля качества образования отделом были разработаны критерии государственного контроля качества образования, утвержденные приказом министерства образования Ставропольского края от 21 марта 2011 г. № 14/1-ок «Об утверждении временных критериев государственного контроля качества образования, применяемых при проверках образовательных учреждений, реализующих основные образовательные программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования»;

Позже вышли «Методические рекомендации по организации и проведению органами исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области образования, федерального государственного контроля качества образования в образовательных учреждениях, реализующих основные образовательные программы  начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования» (письмо Рособрнадзора от 16.07.2012 № 05-2680).

Специалисты отделов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, являются разработчиками модели федерального государственного контроля качества образования в образовательных учреждениях, реализующих основные образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, и участниками федеральных экспериментов:

«Критерии государственного контроля качества образования, применяемые при проверках образовательных учреждений, реализующих основные образовательные программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования»;

«Апробация образовательных программ профессиональной переподготовки должностных лиц, осуществляющих контроль и надзор в области образования»;

«Разработка и апробация инструктивно-методического обеспечения и
эффективных технологий исполнения переданных полномочий Российской Федерации в области образования».

При проведении  мероприятия по государственному контролю качества образования специалистами отдела осуществляется анализ документов по:

1) регламентации деятельности образовательного учреждения;

2) соответствию содержания образования в образовательном учреждении требованиям федеральных государственных образовательных стандартов;

3) соответствию учебных планов образовательного учреждения обязательным требованиям;

4) изучению образовательных потребностей и запросов обучающихся, их родителей, которые использовались при формировании компонента образовательного учреждения учебного плана;

5) соответствию рабочих программ обязательным требованиям;

6) реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего среднего общего образования, среднего профессионального образования в полном объеме в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса.

При проведении контрольно-надзорных мероприятий проводится:

1. Анализ условий реализации основных общеобразовательных программ начального общего, основного общего, среднего  общего образования, среднего профессионального образования,

учебно-методическая документация, утвержденный список учебников, используемых в образовательном процессе, наличие библиотечно-информационных ресурсов;

содержание сайта образовательного учреждения в сети Интернет; перечень электронных образовательных ресурсов, доступ к которым обеспечивается обучающимся;

учебные кабинеты, помещения и территории для проведения практических и лабораторных занятий, оснащенность учебными, лабораторными компьютерными и техническими средствами обучения;

штатное расписание, договоры, сведения об укомплектованности штатов, график прохождения курсов повышения квалификации педагогических работников, личные дела педагогических работников, включая документы, подтверждающие образовательный ценз и уровень квалификации педагогических работников, аттестационные листы.

Специалистами отдела в рамках контроля качества образования осуществляется анализ деятельности образовательного учреждения по организациисистемы внутреннего мониторинга качества образования (локальные акты образовательного учреждения, регламентирующие систему внутреннего мониторинга качества образования в образовательном учреждении). Результаты контрольных мероприятий не вызывают вопросов в образовательных организациях, в которых создана и функционирует действенная система оценки и контроля качества образования. В таких образовательных организациях и результаты ЕГЭ, проводимого в условиях строгого соблюдения требований законодательства, прогнозируются и подтверждаются.

2. Анализ результатов текущего контроля успеваемости, промежуточной аттестации обучающихся, итоговой аттестации выпускников учреждения.

3. Экспертиза качества освоения обучающимися образовательных программ(проведение тестирования, контрольных работ, наблюдение за педагогическим процессом, собеседование с участниками образовательного процесса).

Министерством в соответствии с утвержденным планом проверок проведено 584 проверки по контролю качества образования. С каждым годом число таких проверок увеличивается. Так, в 2011 году было проведено 89 проверок, в 2012 году – 137, а в 2013 – 168, таким образом, проверками было охвачено 52% образовательных организаций, имеющих государственную аккредитацию. 90 процентов образовательных организаций получили предписания.

Механизм организации и проведения контроля качества образования отделом отработан и строится в логике организации образовательного процесса в образовательном учреждении, т.е. начиная с проверки проектирования до оценки результатов реализации основной образовательной программы. На начальном этапе проверки специалистами проводится экспертиза разработанной учебно-методической документации, а именно основных образовательных программ на предмет их соответствия федеральным государственным образовательным стандартам. Следующим этапом проверки является анализ реализации основной образовательной программы в образовательном процессе.

В целях оценки качества подготовки обучающихся и выпускников проводятся педагогические измерения (тестирование, контрольные срезы и другие виды проверочных работ). Эти работы формируются из оценочного фонда образовательной организации.

Однако в целях совершенствования контроля качества образования в образовательных организациях необходимо обеспечить разработку комплексов заданий стандартизированной формы. Для автоматизации процедуры тестирования обучающихся также имеется необходимость наличия стандартизированных тестовых программ.

Государственный контроль качества образования выявил типичные нарушения в организации и осуществлении образовательного процесса, которые напрямую влияют на подготовку обучающихся и выпускников образовательных организаций. А именно:

несоответствие основной образовательной программы начального общего образования образовательного учреждения требованиям федеральных государственных образовательных стандартов (78 %);

несоответствие рабочих программ по учебным предметам требованиям федеральных государственных образовательных стандартов и (или) федеральному компоненту государственных образовательных стандартов (72%);

отсутствие в образовательном учреждении нормативно-правовых актов, регламентирующих обеспечение функционирования системы внутреннего мониторинга качества образования (32 %);

отсутствие в образовательном учреждении рабочих программ учебных курсов, предметов, дисциплин (23%);

отсутствие в образовательном учреждении самостоятельно разработанной и утвержденной образовательной программы (15 %);

несоответствие перечня учебников и учебных пособий, используемых образовательным учреждением в образовательном процессе, федеральному перечню учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе на данный учебный год (14 %);

несоответствие учебного плана образовательного учреждения федеральному базисному учебному плану в части структуры учебного плана, наименования и перечня учебных предметов федерального компонента, минимально установленного количества часов на их изучение на базовом и профильном уровнях (7%);

реализация не в полном объеме основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего полного общего образования и среднего профессионального образования в соответствии с учебными планами и годовым календарным учебным графиком (нарушение обязательных требований к организации образовательного процесса) (1%).

Наибольшее количество нарушений приходится на несоответствие структуры, содержания основных образовательных программ требованиям федеральных государственных образовательных стандартов. Доля таких нарушений составляет около 75 процентов от общего числа выявленных нарушений в ходе проверки качества образования.

Основной причиной вышеуказанных нарушений является отсутствие примерных основных образовательных программ. Содержание примерных образовательных программ, публикуемых различными издательствами, а также размещенных в сети Интернет, зачастую вызывают вопросы в части их соответствия федеральным государственным образовательным стандартам. Проблема будет решена при реализации положений, предусмотренных пунктом 10 статьи 12 Федерального закона от 26 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», то есть когда примерные основные образовательные программы будут включены в государственный реестр примерных основных образовательных программ.

Все вышеперечисленные нарушения стали возможными в результате ослабления контроля как в образовательных организациях, так и со стороны муниципальных органов управления образованием. Также это свидетельствуют о недостаточно эффективной организации работы методических служб.

Результатом исполнения государственной функции по контролю качества должно было бы стать повышение качества образования по образовательным программам, реализуемым в организациях образования. Однако качество образования в силу объективных и субъективных причин не только не повышается, но снижается.

Анализ информации, представленной органами управления образования муниципальных районов и городских округов края в рамках подготовки к коллегии, свидетельствует о том, что в муниципалитетах Ставропольского края реализуются разные модели оценки качества образования. Задача создать систему получения объективной информации за состоянием и динамикой изменений результатов и условий осуществления образовательных процессов, контингента обучающихся, их индивидуальных учебных и внеучебных достижений на муниципальном уровне решается с разной степенью успешности. Так, в Андроповском, Грачевском, Предгорном, Шпаковском районах, гг. Лермонтове, Ставрополе сделали акцент на учебных достижениях обучающихся, а в Арзгирском, Благодарненском, Ипатовском, Петровском, Советском районах рейтинг строится на комплексе условий, обеспечивающих качество образования. При этом учитывается, что создание системы оценки качества образования происходит в период введения новых образовательных стандартов.

Неотъемлемой частью государственного контроля является федеральный государственный надзор в сфере образования. Под ним понимается деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность, требований законодательства об образовании посредством организации и проведения проверок органов и организаций, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений таких требований.

В рамках указанных направлений министерством проверена деятельность 87 % государственных, муниципальных, частных образовательных организаций.

За время работы отдела надзора проведены 2455 плановые и внеплановые проверки по соблюдению законодательства в области образования в отношении органов управления образованием, государственных, муниципальных, частных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность. За это время были проверены

28 органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;

1036 дошкольных образовательных организаций;

917 общеобразовательных организаций;

17 образовательных организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

76 профессиональных образовательных организаций;

259 организаций дополнительного образования детей;

116 организаций дополнительного профессионального образования, дополнительного образования взрослых, иных организаций, ведущих образовательную деятельность.

Проверки по соблюдению законодательства в области образования охватывают широкий спектр вопросов:

формирование организационной нормативной основы функционирования;

обеспечение государственно-общественного характера управления;

соответствие содержания устава законодательству Российской Федерации об образовании;

проведение государственной (итоговой) аттестации;

осуществление приема, перевода, исключения, восстановления обучающихся и воспитанников, охвата их различными формами обучения;

обеспечение условий, способствующих сохранению и укреплению здоровья обучающихся и воспитанников;

получение, учет, выдача и хранение документов государственного образца об образовании;

создание условий для образования детей с ограниченными возможностями здоровья;

профилактика безнадзорности, беспризорности, правонарушений;

профилактика злоупотребления психоактивными веществами среди подростков и молодежи;

противодействие экстремистской деятельности в образовательных организациях Ставропольского края, защита детей от информации, пропаганды и агитации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию.

Изменения в федеральном законодательстве об образовании за последние годы носят фундаментальный характер и уже привели к смещению акцентов от разрешительной к контрольно-надзорной функции службы. Количество обязательных проверок возросло в разы на фоне радикального ужесточения ответственности за нарушения законодательства в образовании (по отдельным составам административных правонарушений предусмотрены штрафы до 500 тыс. рублей и дисквалификация руководителей образовательных организаций).

В ходе анализа деятельности образовательных организаций и муниципальных органов управления образованием выявлены типичные нарушения законодательства Российской Федерации в сфере образования:

содержание Уставов и локальных актов образовательных организаций не приведено в соответствие с действующим законодательством (до вступления в силу ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» – 72 %) (Напоминаем, что осталось всего полтора года до 1 января 2016 года – времени, обозначенного в новом законе крайним для утверждения новых уставов и приведения всех нормативных актов образовательной организации в соответствие с действующим законодательством.);

в дошкольных образовательных организациях отмечено превышение предельной наполняемости групп общеразвивающей и компенсирующей направленности (60 %);

руководителями образовательных организаций не приняты меры по своевременному ознакомлению родителей обучающихся общеобразовательной организации с порядком выставления итоговых оценок в аттестаты о среднем общем образовании выпускникам 11 (12) классов (31 %);

не осуществляется контроль со стороны должностных лиц образовательной организации за соблюдением установленного порядка выставления итоговых оценок выпускникам, освоившим основные общеобразовательные программы среднего общего образования (27 %);

не соблюдается установленный порядок выставления итоговых оценок выпускникам 11 (12) классов, освоившим основные общеобразовательные программы среднего общего образования (20 %);

нарушения при организации обучения на дому (12 %);

обучение детей-инвалидов на дому осуществляется лицами, не имеющими необходимой профессионально-педагогической квалификации (8 %);

во многих общеобразовательных организациях, осуществляющих обучение детей с ограниченными возможностями здоровья, отсутствует лицензия на право осуществления образовательной деятельности по программам специального (коррекционного) образования (а отсутствует она потому, что учредитель не позаботился о создании соответствующих условий для обучения этих детей) (8 %);

в нарушение ст. 5 Федерального закона от 11 августа 1995 года № 135 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» нарушается принцип добровольности при внесении благотворительных средств (6 %);

отсутствие на официальном сайте в открытом доступе информации, предусмотренной ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (73 %).

Наверное, самой неожиданной и самой серьезной проблемой, с которой пришлось столкнуться во время проверок, стал определенный правовой нигилизм участников образовательного процесса. Отсутствие реальной ответственности приводит к усугублению его последствий. Многие руководители образовательных организаций считают, что нарушение законодательства в сфере образования, неисполнение федеральных государственных образовательных стандартов является чем-то незначительным, не предполагающим какой-либо ответственности кроме порицания. Как следствие – грубейшие нарушения со стороны образовательных организаций при попустительстве со стороны учредителей и в первую очередь – муниципальных органов управления образованием.

Так, в большинстве (97,4 %) проверенных министерством образовательных организаций, вне зависимости от их подведомственности, учредительные документы не были приведены в соответствие с требованиями федерального законодательства. Проведенный нами анализ позволяет говорить о том, что значительная часть претензий со стороны контрольно-надзорных органов обусловлена отсутствием необходимой юридической и организационной поддержки образовательных организаций и не может быть устранена ими самостоятельно без участия учредителя. Однако органы управления образованием на местах почему-то ограничивали свою ответственность в лучшем случае мониторингом за ситуацией в границах муниципальных образований. Выпускники общеобразовательных организаций Минераловодского, Предгорного районов, города Лермонтова оказывались под угрозой необходимости прохождения итоговой аттестации в других школах.

Одновременно следует отметить наличие в крае примеров конструктивного взаимодействия между органами управления образованием и министерством. Так, очевидна работа по ликвидации нарушений на основе предписаний отдельным образовательным организациям во всем муниципальном образовательном комплексе Благодарненского, Георгиевского, Кочубеевского районов. Системное устранение нарушений и своевременное реагирование на изменение законодательства свело к минимуму замечания при проверках в этих территориях.

К сожалению, большую часть муниципалитетов отличает либо по-прежнему отсутствие необходимой юридической и организационной поддержки (Ипатовский, Курский, Нефтекумский, Туркменский районы), либо наблюдается изолированность, закрытость образовательных организаций, отсутствие единых требований и системной работы в муниципалитетах (гг. Кисловодск, Пятигорск, Ставрополь). В обоих случаях не решается проблема ликвидации нарушений законодательства, одни и те же замечания фиксируются в документах образовательных организаций одного муниципалитета из года в год.

Для устранения нарушений, выявленных в ходе проверок по соблюдению законодательства в сфере образования в адрес руководителей органов управления образованием муниципальных районов и городских округов Ставропольского края, руководителей образовательных организаций направлено 2391 предписание и шесть протоколов. проверки без нарушений. Незначительное количество протоколов не свидетельствует об отсутствии нарушений. Проведем параллель. Проведение ЕГЭ в 2014 году при строгом соблюдении требований законодательства дало результаты ниже предыдущих, но они честнее и объективнее. Так и в процессе контрольно-надзорных мероприятий планируется ужесточение требований к исполнению законодательства в сфере образования. Возможно, таким образом мы сможем ликвидировать типичные и систематические нарушения.

Мировыми судьями на основании протоколов министерства образования назначены административные наказания, в том числе в виде административных штрафов на сумму 455 тыс. рублей. Всего за время проверок выявлено 4211 нарушений.

Наряду с формированием правоприменительной практики министерством было принято решение о необходимости осуществления разъяснительной деятельности в форме семинаров и совещаний с представителями образовательных организаций, их учредителей и органов управления образованием.

Профилактика нарушений требований законодательства Российской Федерации в области образования проводилась министерством по различным направлениям, однако эту работу нельзя назвать последовательной и системной, поэтому перед надзорно-контрольной службой в сфере образования края стоит задача проведения более эффективной профилактической работы. Количество нарушений законодательства в области образования не уменьшается. Министерство со своей стороны активизировало работу по реформированию структуры, осуществляющей переданные полномочия, нацелило на усиление методической составляющей в работе специалистов, на мониторинг нарушений по их характеру, специфике, частотности в границах муниципальных образований.

Кроме того, к участию в проверках недостаточно часто привлекаются независимые эксперты. В министерстве продолжается формирование региональной базы экспертов государственного контроля (надзора) в сфере образования. Аккредитация граждан осуществляется в соответствии с требованиями, установленными Правилами аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2009 г. № 689, и приказом министерства образования Ставропольского края от 7 октября 2011 года № 88-ок «Об утверждении критериев отбора экспертов и экспертных организаций, привлекаемых министерством образования Ставропольского края к проведению мероприятий по государственному контролю (надзору) в области образования». По состоянию на сегодняшний день министерством аккредитовано 67 таких экспертов. Юридические лица в качестве экспертных организаций не аккредитовывались.

Отделу надзора и контроля в сфере образования необходимо активнее решать проблему по предупреждению нарушений законодательства в области образования, проводить профилактические мероприятия информационно-разъяснительного и методического характера, а также организовать взаимодействие с муниципальными органами управления образованием по вопросам соблюдения законодательства.

Министерство планирует продолжить работу по совершенствованию контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области образования, полноты и качества осуществления переданных полномочий Российской Федерации в области образования, проводить мониторинг типичных нарушений с целью определения превентивных мер по их недопущению, а также оценивать эффективность и результативность деятельности отделов министерства, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в области образования.